基于民族地区特殊性探索社会治理现代化机制创

  :民族地区社会治理事关国家治理体系和治理能力现代化水平,事关民族地区社会和谐稳定,事关全面小康社会建设成败,既具有社会治理的普遍性,又具有治理主体的民族性、治理环境的复杂性、治理能力的差异性、宗教因素的特殊性等特点。然而,现阶段民族地区社会治理仍然存在社会治理观念尚未完全转变,治理主体能力有待提升,公众参与积极性不高等问题。因此,分析民族地区社会治理的特点及特殊性,找到解决民族地区社会治理的因地制宜良策:坚持国家主义的政策导向和公平正义的价值原则,激发社会活力,建立健全民族地区党建与社会治理的互促机制,民族地区政府职能边界约束机制,社会治理信息反馈机制,实现民族地区社会治理的现代化。

  作者简介:乌永胜,城川民族干部学院讲师;曲展,鄂尔多斯应用技术学院副教授

  随着我国社会转型进程的持续推进,民族地区社会治理现代化的价值功能愈加凸显,而现实中民族地区社会治理呈现出新老问题交织的状态,因此,需要我们把握民族地区社会治理的特点,分析民族地区社会治理的现实困境,探索民族地区社会治理的机制创新,进而促进民族地区社会治理现代化水平的提升。

  民族地区社会治理的价值功能事关国家治理体系和治理能力现代化水平。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。民族地区社会治理作为国家治理的地方形式,是在中央政策框架下的地方实践,将支撑、完善和丰富国家治理体系,是国家治理体系的重要组成部分,是社会治理普遍性与特殊性的统一。国家治理体系和治理能力是民族地区社会治理能力的基础,民族地区社会治理能力是国家治理体系和治理能力的具体体现。[1]民族地区多是我国经济社会发展相对落后的地区,掌握民族地区社会治理现状、了解其社会治理现代化前进阻力,探索民族地区社会治理现代化机制方法,对推动国家治理体系现代化意义深远。

  民族地区社会治理的价值功能事关民族地区社会和谐稳定。从世界范围来看,世界上大多数多民族国家都受到本国民族地区社会治理问题困扰。我国民族地区地理位置重要、生态系统脆弱以及人文和社会环境复杂等,在国家治理现代化进程中,民族地区面临生存风险、稳定风险、认同风险和治理风险并可能在一定条件下转化为相应的危机,这使得国家与社会良性互动关系的建构存在诸多不确定性因素。我国为统一的多民族国家,各民族在风俗习惯,语言文化等方面各有特色,各民族地区在社会发展水平,产业结构特点等方面存在较大差异,在推动民族地区社会治理现代化的过程中需要将众多复杂因素考虑其中。民族地区社会治理的成功与否,不仅关系到民族地区的发展,更关系到整个国家和地区的社会稳定[2]。因此探索一条科学、高效、现代化的民族地区社会治理之路,成为学界关注和研究的重要内容。如何更好地根据各民族地区经济社会发展差异性,调和社会矛盾,构建安定团结的社会发展环境,促进民族团结和民族发展,更是推动我国民族地区社会治理现代化的重要目标。

  民族地区社会治理的价值功能事关全面小康社会建设成败。党的十八大提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”,实现民族地区全面小康,才有全国的全面小康,由于历史等原因,民族地区多属我国的边疆地区、贫困地区,可以说民族地区是我国全面建成小康社会进程中最难啃的硬骨头,民族地区小康社会建设水平,直接决定了全国小康社会建设的成败。从民族地区发展现实看,民族地区在经济发展水平,人力资源储备,生态环境承载力等方面均与全国平均水平存在明显差距。因此,民族地区如何在相对落后的现实基础上完成全面小康社会的艰巨任务,实现民族地区社会治理现代化,是营造安定团结的社会环境需要,是提高民族地区公共服务水平,维护社会公平正义的需要,是促进民族地区共同富裕,激发社会发展活力的需要,对促进民族地区全面建成小康社会目标的实现具有巨大的推动作用。

  民族地区社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,在推进民族地区社会治理的进程中,必须考虑其社会治理的普遍性,更要分析民族地区的特殊性。

  社会治理主体的民族性。根据2010年第六次人口普查数据显示,在少数民族中,壮族、回族、满族、维吾尔族人口均超千万,苗族、彝族、土家族、藏族、蒙古族、侗族、布依族、瑶族、白族、朝鲜族人口均超百万。从少数民族的地区分布看,云南、新疆、贵州三省域少数民族人口超过千万;辽宁、湖南、内蒙古等17个省域少数民族人口超百万。从部分省域内少数民族占省域总人口比重看,西藏自治区为91.83%;新疆维吾尔自治区为59.9%;青海省为46.98%;广西壮族自治区为37.18%;贵州省为36.11%,宁夏回族自治区为35.42%,云南省为33.37%;内蒙古自治区为20.46%,海南省为16.67%,部分省域内少数民族比例相对较高,呈现出多民族聚居的特点,少数民族成为民族地区社会治理的重要参与主体。[3]截至2020年8月,全国共建立了155个民族自治地方,我国《民族区域自治法》中明确规定:民族自治地方的自治机关依法自主管理本民族、本地区的内部事务,自主安排、管理、发展经济建设事业,自主发展各项文化社会事业。民族自治地方的普遍建立和职权行使,更加体现了民族地区社会治理现代化主体的民族性。但同时在不同的民族自治地区,多个民族共存、共生、共同发展的局面普遍存在,民族地区社会治理主体的民族呈现多样性,在同一民族地区,不同民族因风俗习惯、历史传统的差异,对待同一社会问题,会有不同的认知和反应。这种多样化民族性的存在对于民族地区的社会治理的有效性提出了更高的要求。

  社会治理环境的复杂性。民族地区社会治理环境的复杂性既包括所处地理环境,也有其特殊的政治环境。民族地区多分布在东北、西北、西南等边疆地区,气候条件复杂,生态环境脆弱,自然灾害频发,加之基础设施建设缓慢,给民族地区社会治理现代化增加了难度。同时边疆民族地区多与周边国家相邻,易受周边国家局势的影响。我国有约1.9万公里边境线分布在民族地区,占我国总边境线%,少数民族人口占边境总人口48%。因此,随着世界范围内民族主义思潮和的蔓延,部分势力与分裂势力勾结串通,企图在我国民族地区制造事端,破坏民族地区经济社会发展秩序。[4]此外,文化的特殊性也是民族地区社会治理环境复杂性的重要因素。在民族聚居区的不同民族有自己独特的文化习俗,这在某种程度上都会对社会治理造成推动或阻碍作用,以上这些因素大大增加了民族地区社会治理现代化的复杂程度和治理难度。

  社会治理能力的差异性。经济社会发展水平的不同导致社会治理能力的差异性,一定区域内社会治理能力高低,总体而言是与该区域内社会经济发展水平相适应的。虽民族地区在地理位置,自然条件等方面具有相似性,但各民族地区之间、民族地区域内部在经济社会发展速度和社会治理能力方面仍然存在一定差距,呈现出城市好于乡村,内地好于沿边,平原好于山区的特点。这为民族地区治理能力带来了一定难度。区域内公众参与社会治理的能力同样是衡量当地社会治理能力高低的重要标准,通常民众受教育程度与其参与社会治理的能力成正比。从现实看,民族地区域内公众受教育水平仍然存在一定的差异,对受教育程度较低的公众而言,其了解和参与民族地区社会治理现代化的程度自然受到限制。[5]域内经济发展水平、教育水平的差异,定然影响民族地区民众参与社会治理的能力和意愿,更加凸显了民族地区社会治理能力的差异性。

  根据我国民族地区社会治理的特殊性可以看出,当前民族地区社会治理的一些显著问题,而对这些问题进行分析和梳理,正是推进民族地区社会治理现代化的关键。

  社会治理思维观念有待转变。观念源于已有认知和知识,与特定历史条件下的社会实践密不可分,是社会历史发展过程中各种知识的深沉与积累。在推进民族地区社会治理现代化进程中,往往受到已有陈旧过时观念的影响。部分民族地区领导干部仍然存在明显的“管理”思维,缺乏应有的“治理”理念和“服务”思维,在推进社会治理过程中,经常出现越权、滥权问题,既不能满足社会治理的需要,也违背公众意愿,引起社会公众的不满。在推进民族地区社会治理现代化过程中,部分地区政府部门甚至将社会治理作为政府的行政职能,过分强调政府的主导作用,甚至将政府视为推动民族地区社会治理现代化的唯一主体。此种观点和看法,明显与社会治理现代化的要求相违背,使民族地区社会治理工作处于被动。

  社会治理主体能力有待提升。现代社会治理理论认为,社会治理主体主要包括政府、市场、社会组织、公众四部分,此四部分中,社会组织的治理作用是较为突出的。党的十八届三中全会《决定》明确提出:“鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、民居自治良性互动。”这就对社会组织参与民族地区社会治理现代化提出了明确要求。民族地区社会组织出现较早,在民族地区社会治理过程中,发挥过一定的作用。尤其是改革开放后,民族地区社会组织无论在治理能力还是发展速度方面,都有了巨大的提升。但从现实看,民族地区社会治理主体能力仍然存在明显不足,尤其是社会组织的数量和治理能力有待提升。与东部发达地区相比,民族地区的社会组织无论在数量、结构还是能力方面仍然存在巨大差距[6]。仅从数量上看,2015年北京市每万人社会组织数量达13.9个,而内蒙古自治区每万人社会组织数量仅有5.3个[7],云南省每万人社会组织数量仅有4.2个[8],由此可见,民族地区社会组织总量相对不足,难以满足社会治理现代化的需要。从社会组织质量看,部分民族地区社会组织长期受到资金不充足,制度不健全,活动不规范等问题的困扰,有的社会组织甚至早已名存实亡,参与社会治理能力较弱。

  社会治理环境有待改善。一方面,民族地区经济发展水平较低。贫困问题一直是民族地区社会发展面临的重大社会问题,虽然党和国家一直大力扶持民族地区经济发展,大力推动民族地区脱贫攻坚工作。但是仍然有部分地区经济发展水平相对较低,经济发展水平较低对社会组织的发展和地区社会治理能力的提升形成了硬性限制,从内在环境方面制约了民族地区社会治理现代化的进程。另一方面,随着我国基础设施建设规模的扩大,民族地区与外界在人员、物资、信息方面的沟通与交流日益频繁。民族地区大量高素质人才不断外流的同时,现代信息和观念流入民族地区,对民族地区传统文化形成巨大冲击,导致民族地区传统文化的衰落和社会秩序的解体,并进一步引发了民族地区社会人际关系的异化和精神的贫困,增加了民族地区社会治理现代化的难度。

  坚持公平正义的价值原则,推动民族地区社会和谐治理。公平正义既是社会治理的出发点,也是社会治理的落脚点,能否始终坚持公平正义的原则,关系到民族地区社会治理现代化进程的成败。对于民族地区来说,由于人们各方面的差异存在,如果正义缺失,社会的秩序将难以保障,民众对政府失去信心,社会必然出现混乱和不安。所以,在民族地区经济建设和社会发展中建立真正公平正义的制度体系,让每个人都真正共享经济和社会发展带来的成果,成为维护民族地区和谐稳定的重要渠道。民族地区社会治理过程中公平与正义的实现,应该是在充分保障少数民族权益的同时,更加关注其他民族群体的合理合法诉求,关注整个民族地区的进步与发展;要坚持激发社会活力的原则,要政社分开,权责明确,培养公民认同,推进公民参与。[9]要坚持激发社会活力的价值原则,激励民族地区少数民族积极参与社会治理现代化进程,积极参与社会主义建设,促进民族地区经济社会发展。

  构建民族地区党建与社会治理的互促机制。民族地区社会治理必须始终结合中国实际,始终在党和政府主导下进行,维护国家利益。基层党组织是党全部工作落实和执行的基础,是党与人民建立血肉联系的重要纽带,关系到社会治理的成效与水平,实现民族地区社会治理现代化,需要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用,加强党对民族地区社会治理现代化进程的领导。新时代民族地区社会治理的首要任务是铸牢中华民族共同体意识,进一步推动民族地区基层社会治理创新,要做好民族地区基层党建,突破传统基层党建工作“阶段性、运动型、暂时性、封闭性”的局限,要坚持问题导向,用新理论、新方法指导民族地区基层党组织建设,切实提升民族地区基层党组织的凝聚力,号召力,战斗力。[10]要探索新方法,坚持走好走实群众路线,要在与人民群众交流过程中,了解民族地区各族群众的需求,解决民族地区各族群众的现实需要。努力探索“基层党建带动基层治理,基层治理促进基层党建”的联动互促机制。

  构建民族地区政府职能边界约束机制。强化政府职能边界约束机制,创新行政管理方式,增强政府公信力,强化治理执行力无疑在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着至关重要的作用。民族地区政府的职能取向不单纯在于其职能权限的宽度和广度,而在于职能界限的范围与程度的合理性以及方式与结果的有效性。推进民族地区社会治理现代化,必须构建政府职能边界约束机制,改变政府职能错位、越位、缺位的局面,为社会治理体系的培育、发展、成熟提供空间。政府边界约束机制的建立离不开政府自身社会治理能力的提高,同时也要依靠社会公众的参与和反馈,建立相应公众意见收集机制和反馈机制,为政府科学合理界定自身权责边界,更重要的是积极实现精准施策提供决策参考。

  构建民族地区社会治理现代化信息收集反馈机制。随着信息技术的发展,社会公众既是信息的使用者,也是信息的制造者。决策者要对公众制造传播的海量实时大数据信息进行收集,分析,存储,共享,分析大数据中的规律性、趋势性信息数据,了解公众需求,在决策前为决策主体提供参考。[11]实践证明,信息化已经成为推动我国经济社会发展一种新型生产力,也已经成为我国治理体系和治理能力现代化的一个重要支撑点。构建信息反馈机制,充分运用大数据技术和信息资源全面多点发力的特点,能够快速准确的对民族地区社会治理现代化进程进行监管,以发现问题,纠错纠偏,及时止损,为决策者进一步完善决策提供真实社会反馈信息,提升社会治理信息化的综合能力,推进民族地区社会治理现代化进程。

  [1] 石媛.试析我国民族地区社会治理的特殊性及显著特点[J].陕西社会主义学院学报,2019(04).

  [2] 万芳坤.少数民族聚居地区社会治理:现状、阻力及现代化改革对策——以湖北恩施土家族苗族自治州为例[J].理论观察.2018(05).

  [4] 吴福环.论中国边疆民族地区社会治理创新[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版)2014.(05)

  [5] 刘秉鑫.马克思主义社会治理观在民族地区的实践研究[J].贵州民族研究,2020(02).

  [6] 吴咏梅,玉万叫.社会组织参与边疆民族地区社会治理研究——以西双版纳傣族自治州为例[J].云南农业大学学报(社会科学),2019(06).

  [8] 昆明市人民政府网:云南省社会组织总数已达19959个增长13.9%.

  [9] 赵刚.民族地区社会治理现代化与我国少数民族政策的调适[J].云南行政学院学报.2015(02).

  [10] 和思鹏.“国家—社会”视阈中民族地区社会治理现代化研究——历史逻辑、边界重构与机制创新[J].贵州民族研究.2016(10)

  [11] 任丽慧.大数据为民族地区社会治理现代化带来新机遇[N].中国民族报,2018/11/23 .